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    税制改革

    区域经济协调发展的税收政策研究


    2007-08-26 13:45:12 | 来源:中国税务学会 | 作者:安徽财经大学课题组

      内容提要:经济体制改革以来,由于市场机制缺陷和财税政策偏差,导致中西部与东部地区价值和税负逆向运行,中西部地区承受着税收牺牲。税制缺陷、征管差异和财税体制不完备助推了区域间发展不平衡。采取“统一税政、完善税制、规范征管”措施,使东部地区做出与其经济发展相适应的税收贡献,通过纵向与横向转移支付对中西部地区进行税收补偿:“加大税收留成、转移优惠倾向”使中西部地区获得特定税收利益,促进区域间协调发展。
      关键词:价税逆向运行;地区税收优惠效用递减;税收补偿;优惠倾向
      一、税收政策对区域经济发展的影响及作用机制分析
      (一)税收政策对区域经济发展的影响
      一国经济的总体发展是建立在各地区经济发展的基础之上的,统一国家内各地区的经济发展不是孤立的,而是相互联系、相互牵制的,为实现国家经济的整体发展和落实科学发展观,需要将地区间的差距控制在一定的可接受的范围,实现区域经济的均衡协调发展。我国目前正处于经济的起飞阶段,自从改革开放以来,我国中西部与东部之间的经济差距逐年增大,区域经济发展不平衡的矛盾越来越突出。我国区域经济发展差距的形成原因是多方面的,既有自然、历史等方面的原因,也与市场机制自身运行的结果相关,更与政府在改革开放以后实施的非均衡经济政策相关。要实现这种差距的逐步缩小仅靠市场的自发调节作用难以实现,还必须依靠政府制定适当的政策进行调节。税收政策作为国家宏观调节的重要手段,是区域经济政策的重要组成部分,对区域经济的发展起着至关重要的作用。
      (二)市场体制下税收政策影响区域经济发展的作用机制
      分析市场体制下税收政策影响区域经济发展的作用机制有利于把握税收政策运用的方向和分析税收政策对区域经济发展的影响程度。
      价格机制是市场经济条件下的基础性机制,同时也是税收政策影响区域经济发展的基本机制。无论那种类型的税收政策,对价格的影响都是最根本的,只是作用的具体路径不同。一般来说,税收政策对地区经济发展的影响遵循“税收-价格-企业-产业-地区经济”的路线。税收对价格的影响一方面表现为对要素价格的影响,另一方面表现在对商品价格的影响,最终都影响企业利润。总而言之税额的高低与企业利润成反比,而企业的投资行为是以利润为导向的,税额减少导致厂商获取利润的增加,可以激励厂商扩大投资规模、增加技术、人力等生产要素的投入,加大本地区对外来资金等的吸引力,从而促进企业、行业乃至整个地区的经济发展。
      税收政策影响区域经济发展的具体机制可概括如下:
      1.税收政策通过对资源配置的影响进而影响区域经济发展。全国的资源配置从空间上看,即表现为不同区域间的配置。对特定地区实施税收优惠政策,实质上是在全国范围内重新进行资源配置。税收优惠政策在特定地区实施,享受税收优惠政策较多的地区,可以降低该地区企业的生产成本,降低税负,提高企业的利润水平,提高资本回报率,提高企业的积累能力和发展后劲,从而导致资本、高素质劳动力和信息技术等相关资源的流入,资本投入规模的扩大,则使该地区生产规模扩大,提供的劳动岗位增加,推动经济发展。相反,没有税收优惠政策的地区,则可能使资本回报率降低,资本投入规模缩小,从而使经济增长乏力,经济发展放缓,地区间的经济发展差异逐步形成。
      2.税收政策通过对技术进步的影响进而影响区域经济发展。一个国家尤其是大国各个地区之间,由于历史条件、技术基础、教育水平以及科技成果转化程度的不同,存在技术水平的差异;各地区享受税收政策优惠程度的不同,也使区域间经济发展差距拉大,对教育、科技研发投入差异较大,导致地区间技术进步进展不一。显然,享受税收政策优惠多的地区,资本相对充足,技术进步快,对先进技术的吸收能力强,经济增长快。此外,对国外资本的引进,也可直接带来管理技术和生产技术的进步;享受税收政策优惠少的地区,吸引力不足,技术水平难以迅速提高,经济增长必然受到影响。
      3.税收政策通过影响公共品的供给影响区域经济发展。不同税收政策的实施影响税收收入和地方财力的充裕度,一个地区财力充足,地方政府就能够提供充足的公共产品,降低交易成本,产生正外部性,会影响私人部门的产出,促进当地经济发展。反之,则不利于地方发展。因此,要促进区域经济的协调发展,必须保证地方政府有充足的提供公共产品和公共设施的财力,为此,培植地方税源、加强税收征管力度或增加财政对欠发达地区的转移支付力度显得尤为重要。
      二、我国东中西部地区发展差异及财税政策原因分析
      20世纪80年代初,我国打破长期的均衡发展格局,实施地区间梯度发展战略,国家政策开始向东部地区倾斜,先后在东部地区设立经济特区,开放沿海港口城市,规划沿海开放地区,建设浦东新区,并广泛建立经济技术开发区和高新技术开发区。这些特定区域内除了能享有项目审批、外资准入、外汇留成、出口等方面的政策优惠,也享受诸多的税收优惠。从而使我国的税收优惠政策长期形成对东部地区一边倒的格局。
      东部地区优良的区位条件和众多的经济特定区域享受的税收优惠政策,使其吸引了众多的外来投资和国内民间资本,技术水平、管理水平显着上升,劳动力素质也很大提升。东部发展的同时,导致和中西部经济差距的拉大,东部地区的经济总量、居民收入水平、引进外资的规模等都大大超过中西部。
      表一:2003、2004年东中西部地区GDP变化表?? 金额单位:亿元

    地区

    2003

    2004

    GDP绝对数

    比重

    GDP绝对数

    比重

    东部地区

    79283.40

    58.41

    95305.75

    58.38

    中部地区

    33301.08

    24.65

    40349.51

    24.72

    西部地区

    22954.66

    16.93

    27585.17

    16.89

    东西部绝对差

    56328.74

    67720.58

    东中部绝对差

    45982.32

    54956.24


      注: 东部地区包括:北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省、直辖市;中部地区包括:吉林、黑龙江、安徽、湖南、湖北、河南、江西、山西8个省;西部地区包括:广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古12个省、自治区和直辖市。下同。
      数据来源:根据《中国统计年鉴2005》各省市数据计算得到。
      表二:2004年东、中、西部人民收入水平??? 金额单位:元

    项目

    东部地区

    中部地区

    西部地区

    绝对数①

    绝对数②

    /

    绝对数③

    /

    人均GDP

    23734.27

    8189.00

    2.90

    8021.75

    2.96

    城市居民人均可支配收入

    11522.87

    7828.79

    1.47

    7996.08

    1.44

    农村居民人均纯收入

    4564.78

    2770.11

    1.65

    2135.78

    2.14


      资料来源:根据《中国经济年鉴2005》各省市数据计算得到。
      表三:2003、2004年东、中、西部税收收入情况?? 金额单位:亿元

    年份

    东部地区

    中部地区

    西部地区

    ?

    收入总额

    比重

    同比增长

    收入总额

    比重

    同比增长

    收入总额

    比重

    同比增长

    2003

    17907.47

    76.3

    28.6

    3321.37

    14.2

    19.8

    2232.73

    9.52

    24.0

    2004

    18321.12

    71.2

    25.3

    3934.41

    15.3

    26.9

    3462.50

    13.5

    26.5


      资料来源:《中国税收季度报告》2005年第1期,中国税务出版社2005年版。
      从上列表格可以看出,东部地区GDP总额和比重、税收收入总额和比重上都远远高于中西部,居民收入水平悬殊较大,差距明显。但从企业税负角度考虑,据有关学者测算,94税改以后华北、东北、西南地区总体税负要重于华东和华南地区的总体税负①,这与地区经济发展水平是偏离的,与各地享受税收优惠的数量不同是一致的。
      纵上所述,我国东中西部发展失衡的状况已十分明显,造成这一状况,既是市场机制自身运行的结果,也与相关制度的不完备、政策的偏差有关,反映在财税政策方面的原因有:
      (一)中西部与东部地区价值和税负逆向运行,中西部地区承受着税收牺牲
      长期以来,我国东中西部地区形成各自的产业特征,大体上存在着粗略的产业分工。中西部地区主要提供原材料、农产品等要素类初级产品以及矿产、森林、电力等资源类产品,属于上游产品,而东部地区主要提供高附加值的商品、制造品,属于下游产品。由于计划经济的惯性和价格机制的不完善,导致中西部的上游产品低价输入东部,而东部下游产品高价输入中西部,价值由中西部向东部地区转移;此外,中西部地区劳动力资源丰富,东部地区的率先发展产生对以农民工为主体的中西部劳动力的吸纳,城乡二元社会结构的影响和知识技能的缺失,使农民工工资水平普遍偏低,在东部地区创造价值却得不到相应的人力成本补偿,实际上也形成劳动力价值向东部地区的转移。由于市场机制的缺陷,在等价交换的名义下,中西部地区与东部地区形成第一道剪刀差——价格剪刀差。另一方面,由于我国现行税制以增值税等流转税为主,东部地区生产高附加值的下游产品,流转税名义税负重,但由于流转税税负可转嫁,实际税负被转移到中西部地区,而中西部地区生产低附加值的上游产品,由于资源税体系不健全且税负偏低并缺乏相应转嫁机制,由此形成地区间的第二道剪刀差——税负剪刀差。双重剪刀差的存在,使价值转移和税负转移逆向运行,即价值向东部转移,税负向西部转移,中西部地区为东部地区经济发展做出了税收牺牲。
      (二)东向倾斜的税收优惠政策加剧区域间发展失衡
      改革开放以来,我国实施的税收优惠政策明显倾向于东部,东部地区直接享受国家的特定地区税收优惠,并间接从统一的涉外税收优惠中获益。
      1.改革初期我国的税收优惠主要集中于东部的经济特区、经济开发区、经济技术开发区等,设立在这些区域内的企业在所得税方面享受低税率、定期减免税等优惠政策,目前这一格局并未改变。尽管国家对中西部老少边穷地区和民族自治地区也有所得税方面的优惠规定,但力度和执行效果都远不如东部地区。
      2.为了鼓励外商投资,长期以来我国对外资企业给予税收上的超国民待遇,外资企业享受着普遍的税收优惠,目前外资企业的所得税实际税负只有内资企业的一半,而涉外企业大都集中在东部地区,这种涉外税收优惠政策使东部地区获益最大。
      3.现行税收优惠主要以直接税优惠为主,方法上采用降低税率、减税、免税等措施,而加速折旧、投资抵免税等间接优惠方法运用较少,这种单一的优惠形式由于中西部企业投资规模大,投资回报期长、盈利水平低等产业特点而难以享受到。
      税收政策的东向倾斜是我国区域间梯度发展战略的主要内容,实施之初在促进东部地区率先发展上有着明显的政策效果,但是长期保持这种格局,对于中西部的发展有着很大的负面影响,中西部地区产业本来就因运输条件差、费用高等不利的客观条件,造成与经济发达地区的利润差异,加上享受的税收优惠少,企业税负远重于东部地区的企业。企业税负的差异是造成区域经济不均衡的重要因素。
      (三)税制缺陷拉大了地区间税负差异
      1.生产型增值税不利于以重工业为主的西部企业的资本积累和技术进步。
      2.现行消费税政策即造成地区间企业税负差异,又造成地区间税收留成的不同,使中西部地区承受双重利益损失。我国消费税对烟酒等消费品课征高税,虽体现消费税调节消费结构的目的,但由于卷烟、酒类产业主要集中在中西部地区,客观上导致中西部企业消费税税负重。目前消费税征税范围偏窄,一些高档消费品和全部的高档消费行为尚未纳入征税范围。东部地区经济发达,是高档消费品和高档消费行为的消费集中地,由于消费税的缺位,一方面使这些企业税负轻,另一方面使地区获得更多税收利益。原因是我国对消费行为征营业税,按现行分税制税种划分,消费税是中央税,而营业税属于地方税,作为消费税地方多收少得,而营业税作为地方税地方可以多收多得。
      3.在所得税方面,企业所得税如前所述,内外税制不统一和优惠政策的设计,利益重心偏向东部。个人所得税分类制税制模式的选择,也使东部地区个人所得税综合税负较低。因为东部地区收入来源形式、渠道多,在分类制下,无形之中加大了东部个人所得税的扣除额。
      4.资源税征税范围小且税率偏低,加上目前的资源产品价格受到管制,中西部地区输出资源这种上游产品的价值大量被无偿转移到生产下游产品的东部地区,导致实质上的不公,同时中西部资源优势不能转化为地方经济和财政优势,也制约了中西部地区经济的发展。
      5.财产税体系不全制度老化,也影响地区间的税负平衡。东部地区经济发展和收入水平高,发展过程中积累的财富远多于中西部地区,由于财产税制度的缺陷,税负与纳税能力不匹配。
      (四)税收征管的“松严”助推区域间税负不公
      东部各省市由于经济发达、税源充裕,征收任务相对偏松,应收未收、藏富于民的现象严重;除了充分运用中央制定的税收优惠政策外,还运用自有财力“放宽”中央制定的税收优惠政策,甚至地方私自制定税收优惠政策;纳税人数量多,相对征管人员不足,“抓大放小”征管不能全部到位。反观中西部地区,由于财力紧张,财政需求压力大,即抓大也抓小,甚至还出现多收税、收过头税和提前收税。东部和中西部税收征管的“一松一严”,在制度之外加剧了地区间的税负不公。
      (五)财税体制的不合理导致地方财力苦乐不均
      首先,我国现行分税制把以第三产业为主要税源的营业税设计为地方主体税种,我国东部地区第三产业发达,而中西部地区第三产业发展落后,由此导致东部地区地方财力充沛而中西部地区财政困难;其次,我国规范的转移支付制度尚未建立,中央和地方在利益分配上,保留了以往改革中“基数法”的操作方法。这种作法既不规范也不科学,在承认地区差异存在的同时,又因各地财力增长的能力不同,进一步扩大了地区之间的财力差距,阻碍了地区间差距的缩小,也不利于落后地区地方政府的财力保证。
      三、我国已实施的区域税收政策调整实践及存在的问题
      上世纪90年代末以来,党中央、国务院对于区域经济的协调发展给予了高度重视,相继制订了一系列的促进中西部经济发展的战略和政策,包括西部大开发战略、振兴东北老工业基地等。
      (一)西部大开发的税收政策实践及效应
      从2000年1月起,我国政府作出了西部大开发的战略选择,采取了诸多的倾斜政策,其中税收方面的优惠政策主要体现在以下几个方面:一是对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业的企业所得税减按15%低税率征收;二是对民族自治地区的所得税优惠;三是对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业的所得税优惠;四是对保护生态环境的农业特产税优惠;五是对西部地区基础设施建设的税收优惠。
      倾斜性的税收政策是西部开发政策体系的重要组成部分。对西部经济的发展起到了一定的作用,但总体来说政策倾斜不明显,很多优惠政策仅仅是将东部已经享受多年的现行优惠政策扩大到西部,并且对西部的总体优惠水平还是低于东部,并没有使西部在“横向比较”上真正享受到更为突出的、独有的税收优惠。不可能在促进区域经济平衡发展中真正有效地吸引外资,缩小差距,也无法发挥西部自身的产业优势和资源优势。从税收政策形式的选择看,仍然采用的是区域性的所得税优惠政策为主,容易导致中西部地方间税负不公和恶性税收竞争。
      (二)振兴东北老工业基地的税收政策实践及效应
      我国为了发展东北,在2003年做出了振兴东北老工业基地的发展战略,对东北地区给予一系列的政策优惠,其中最为重要的是在东北率先实行增值税转型的试点改革。在东北首先实行增值税由生产型向消费型的转变,就是对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工工业等行业新购进的机器设备所含增值税税金,允许作为增值税进项税进行抵扣。同时,东北地区还实施提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业所得税负担的政策。
      增值税转型改革及相关政策的实施,降低了东北地区企业固定资产投资成本,有利于鼓励投资和设备的更新改造,也使得东北地区的重工业和高新技术产业在吸引投资方面受益。由于增值税扩抵政策的拉动,东北地区企业结构调整、产业技术升级的步伐不断加快,经济活力有所提升。据中国税务学会税收学术研究委员会《完善税制改革研究》课题组的测算,2004年,东北三省国内生产总值达到15133.9亿元,同比增长12.3%,幅度高于全国平均水平2.8个百分点;招商引资效果显着,利用外资59.4亿美元,同比增长83.6%,高于全国平均水平70个百分点;固定资产投资规模有很大上升,辽宁、吉林、黑龙江三省非国有投资分别比上年增长了55.8%、41.4%和34.5%,增幅分别高于各省固定资产投资增幅7个百分点②。总体来说,“振兴东北”的税收政策形式比较单一,且具有短期性质,随着增值税转型在全国的铺开,其优惠效应就会消失。
      我国目前尚未有对中部地区全区性的税收政策倾斜,造成中部大部分地区(除吉林、黑龙江以外)在税收优惠上成为“塌陷区”,容易恶化已经很严重的区域经济失衡状况。
      从已出台的税收政策实践来看,我国当前的区域发展战略过度依赖地区差别的税收优惠政策,而忽视了全国税政统一的重要性。在税收优惠政策的设置上有着“头痛医头、脚痛医脚”的特征:发展东部,则给予东部税收倾斜,开发西部则给予西部税收优惠,“中部崛起”也要有相应的税收支持。地区税收优惠效用递减,实施税收优惠越晚的地区,效用越差,背负着税收支持的“名”而享受不到其“实”,重要的是扰乱了税制统一、损害了税法的严肃,还会误导地区间不当税收竞争。
      四、国际上利用税收政策促进区域经济协调发展的经验借鉴
      当前,国外对区域经济协调发展问题的研究和个案都较多。巴西、德国、澳大利亚、美国等国都曾经历或正在经历区域间经济的调整问题。各国解决区域经济失衡的途径呈现多样性,以下以巴西和美国为例。
      (一)巴西经验
      巴西是一个地域辽阔的国家,东南部地区是这个国家经济最发达的地方,占全国29.3%的人口占有国民收入的31%,落后的北部地区、中西部地区和东北地区总的国民收入只有全国的20.6%,不及发达的东南部地区国民收入的1/3③,地区经济发展严重失衡。为此,巴西政府在20世纪60-90年代期间采取了不少措施开发西部和东北部落后地区,其中通过税收优惠政策引导资金投向落后地区是一个非常重要的措施。
      巴西政府第一个税收措施就是加大东北地区的联邦政府税收留成度,以加大地方政府的财政收入,1964-1974年期间,留在该地区的联邦税收总额占其GDP的4.2%.此外,还对私人投资减免一半税收以用于再投资,吸引资金留在该地区。但是,区域税收优惠政策取得成效的同时也存在一些税收失误。比如,地方政府为吸引投资在减免税收政策方面相互竞争,开展了“州际赋税战”,形成了地区间的恶性税收竞争,这样反而不利于地区经济的协调发展,同时造成巴西地方税收的大量流失。
      (二)美国经验
      美国历史上也存在地区间经济发展不均衡现象,为了促进西部地区的经济发展,曾实施开发西部的战略。美国在促进地区经济协调发展过程中,制定了相应的产业政策、税收政策、政府直接扶持政策和财政转移支付政策。此外,美国的财税体制允许各州实行相对独立的有差别的税收政策,以利于各州创造有利的地区投资环境。20世纪30年代,美国在促进西南部诸州和山地诸州的发展时,其西南部诸州和山地诸州的征税水平就低于东北部和五大湖地区等经济发达地区的征税水平,联邦政府将对北部地区多收的部分向落后地区转移;对西南落后地区则多留资金,增加地方政府的税收收入,以利于培养这些落后地区的发展能力。
      在微观税收政策方面,美国在制定区域税收政策,更多的是利用了一些间接的税收优惠方式,这些优惠方式对调整企业行为更有方向性,有利于区域间的产业结构调整。这些优惠方式首先表现在刺激企业投资的积极性,美国政府通过实行加速折旧政策、进行投资税收抵免政策和对企业的亏损采取“转回”和“结转”的税务处理办法、对自然资源开发企业给予“资源折耗宽让”和对开采和勘探费用开支一次性扣除的方式来促使企业加大投资,这些方式防止由于直接减免税造成企业所节省的税额挪作他用的弊端。另外,美国的公司所得税采用累进税率,促使工业过分集中于东北和中部地区的税负高于其他地区,迫使一些大型企业向西部地区进行投资分流,从而带动了美国西南部地区的发展与繁荣。
      (三)各国解决区域经济不平衡问题的政策措施对我国的借鉴和启示
      1.财税政策的调整是各国解决区域经济不均衡的共同途径,在税收制度中设置倾斜性的税收政策来促进地区经济的协调发展,是各国有普遍做法。许多国家在促进本国地区经济协调发展的过程中,不但普遍运用加大财政支持,给以地方自主权等方面的政策,最重要的是充分利用税收制度,在税收优惠政策方面向不发达地区倾斜,在不发达地区形成一个资本洼地,通过引进国外和民间的资本来促进不发达地区的发展。
      2.税收优惠政策的使用具有两面性,要尽量做到公平和效率的统一。巴西的经验表明,直接减免税不但效果差,而且财政的牺牲度也较大。税收优惠上盲目攀比,容易造成恶性的税收环境,不利于中央统一调控,同时还会加大国家和地方的财政负担。美国的经验表明,在利用税收制度促进地区经济协调发展中应该走多元化的道路,利用一些间接性的、产业导向型的税收优惠方式可以防止直接减免税造成地区间恶性竞争的弊端,有利于激励落后地区产业结构的优化和企业增长方式的转变。
      3.西方在充分运用税收优惠政策的同时,一般还通过地方留成、转移支付、涵养地方税源等方式增加地方财力。从公共品的级次看,准公共品和地方受益层次的公共品是要由地方政府来承担的,只有地方财力跟上去了,才能保证地区经济发展所必须的公共设施,对经济产生正的外部效应。税收优惠的运用一般会对远期税收收入增长产生积极影响,但在短期内会减少地方税收收入,冲击地方财力,不利于政府职能的有效行驶,因此实现区域经济的协调发展,“财”和“税”的政策要同时实施,并相互协调,地方税的健全和涵养,转移支付制度的完善显得相当重要。
      4.在充分发挥政府的调节作用时,还要发挥市场机制的基础调节作用。财税政策的调整,目的不是在落后地区留多少钱、少收多少钱,而是各国政府制定的发展战略,以政策的倾斜,引导资金、技术、优质劳动力的合理流向,减少相应地区的发展屏障。在对落后地区的开发过程中,市场机制的基础性地位始终要坚持。
      5.区域经济的协调发展,应做到各项政策配套,充分发挥政策的整体效应。除适当的税收优惠政策外,还要注重制定相应的财政投融资、投资补贴、财政转移支付等配套政策,以便形成合力,共同推动政策目标的实现。
      五、促进我国区域经济协调发展的税收政策选择
      我国改革开放以来,由于市场机制缺陷和对东部实行倾斜性的财税政策,导致中西部与东部地区价值和税负逆向运行,中西部地区承受着税收牺牲。现实的制度缺陷和征管错位,使东部地区税收负担不高反轻,并未做出与其经济发展相适应的税收贡献,加剧了区域间的发展不平衡。税收政策作为一种投资、消费、就业的信号,影响要素、产品价格和经济主体的决策行为,最终引导资源市场、要素市场、产品市场的重新调整,弥补市场机制自发形成的不合理的市场结构,促进税收负担合理布局,使得各地区税收负担与其纳税能力匹配。采取“统一税政、完善税制、规范征管”的措施,使东部地区提供更多的税收资源,通过纵向与横向转移支付对中西部地区进行税收补偿:“加大税收留成、转移优惠倾向”使中西部地区获得特定税收利益,促进区域间协调发展。
      (一)统一税政
      我国一方面对在东部建立经济特区、经济开发区等直接实行倾斜性税收优惠政策,另一方面由于实行内外两套税收制度,给予外资企业超国民待遇,而这些外资企业又多集中于东部,实际上间接给予东部税收优惠政策。虽然近几年给予中西部落后地区一些税收优惠,但是税收优惠的力度不如东部,加之地区税收优惠效用递减,使得实施税收优惠较晚的中西部地区享受不到实质性的税收利益,同时损害了税法的严肃性,还会造成地区间的不当税收竞争。因此,缩小区域经济发展的差异,必须实施统一的税收政策。
      统一税政是市场经济发展的基本要求。通过统一税政,引导资金、技术、优质劳动力的合理流向,发挥市场机制的基础调节作用。统一税政也是税制本身的要求,一方面维护税法的威严,另一方面,使税收充分发挥其功能和作用,促进税收负担合理布局,兼顾税收的公平和效率。
      1.统一税收优惠政策。本着“消除差别、减少优惠、权力集中”的原则,对现有已出台的各类税收优惠政策进行清理,实行优惠政策大调整。首先消除税收优惠的区域性差别,促进资源按市场机制进行优化配置,减少扭曲、提高效率;其次大幅度减少优惠,维护税制的完整,充分发挥税收的功能和作用;第三优惠权力集中。应单独制定税收优惠法规,规范税收优惠权力。税收优惠权力应主要集中于中央,赋予地方的税收优惠权利应限于省级,以法规约束税收优惠权利的行使,制止省级以下地方政府出台税收优惠政策或变相优惠政策。
      2.统一内外税收制度。首先统一内外资企业所得税制,统一税法、统一税率、统一费用扣除,消除对外资企业的超过民待遇,促进企业公平竞争;其次统一个人所得税费用扣除额,废除对外籍人员工资薪金所得的附加扣除,平等内外公民的税收待遇;第三统一财产税制,完善财产税制、健全财产税体系,废除对外征收的城市房地产税和车船使用牌照税,对外资企业和外籍公民征收统一的财产税制;第四改革城建税等税种,实行内外统一征收。
      (二)完善税制
      1.增值税转型。将目前的生产型增值税转型为消费型增值税,因为我国目前采用的生产型的增值税不允许抵扣固定资产所含的税款,不利于以重工业、资源开采为主的西部企业的资本积累和技术进步。从区域经济结构来看,中西部地区大多是以原材料为主的工业,上游产品多,一般属于资本有机构成较高的资金密集型,所投入的固定资产高,产品加工增值幅度小;而东部沿海一些省份以加工制造业为主,一般属于劳动密集型。所以实行生产型增值税反而使中西部税负偏高,不利于中西部经济发展。因此应实行消费型增值税,促进中西部地区企业的资本积累和技术进步,同时有利于平衡东中西部税负。
      2.完善消费税。首先,扩大消费税的范围,根据收入水平和消费水平的变化,进一步将一些高档消费品列入征税范围。
      例如高级皮毛及裘皮制品、别墅、摩托艇、房车、沙滩车、高档家用电器等高档消费品纳入征税范围,并制定较高的税率。对某些高消费行为征收消费税。为充分发挥消费税引导消费、调节分配的作用,应对某些高消费行为在征收营业税的基础上再征收消费税。如高尔夫球、赛马、垂钓、射击等高档体育活动和休闲行为,高档夜总会等娱乐行为,高档美容美发、瘦身、洗浴、影楼等场所的消费行为。扩大消费税征税范围,一方面
      避免东部的一些企业因消费税的缺位而造成的税负轻,另一方面作为高档消费品和高档消费行为的消费集中地,可调节消费者的收入水平,并集中更多的税收收入。其次,为突出消费税的特殊调节作用,可以考虑将更多地应税消费品和全部的应税消费行为,明确在零售环节或消费环节实行价外征收。
      3.完善所得税。首先,完善企业所得税制。在统一内外资企业所得税法的基础上,按“宽税基、低税负”的原则,改造我国的企业所得税制。主要是拓宽税基、规范费用扣除。降低名义税负。根据国际同类型税种的平均税负水平和我国企业实际税负率,综合考虑税收优惠的影响,合并后的企业所得税税率适宜采取25%的统一税率。其次,完善个人所得税制。按照“拓宽征税广度,降低征税深度”的原则,对个人所得税制进行调整。将分类制个人所得税模式改实行混合制模式,待时机成熟再实行综合制个人所得税制模式;扩大税基、减少优惠;缩减累进税率的级次,降低边际税率;控制费用扣除,严格执行统一的费用扣除标准,避免出现发达地区提高扣除额。第三,企业所得税与个人所得税协调配合。协调两税的税收负担,适当平衡税负;尽量消除两税之间的双重课税。对自然人或法人来源于税后分得的利润、红利和股息所得,原则上只负担一种所得税,可以考虑采取抵免的办法,尽可能避免双重课税。
      4.完善资源税。扩大资源税的征税范围,有选择性将一些自然资源纳入资源税的征税范围,并提高资源税的税率。通过扩大资源税范围和提高税负,减缓东中西部价税逆向运行的局面,提高资源型产品的价格,将税负转嫁到资源的加工和使用环节,使得中西部利用资源优势转化为经济和财政优势,充实西部地区地方政府收入。同时还可引导企业合理节约使用自然资源。
      5.健全财产税体系。我国目前财产税体系不健全、制度老化,加剧了地区间的税负不平衡。通过健全财产税体系,完善财产税制度,提高财产税的收入比重,使财产税成为地方税的主体税种,同时也使得东部地区的税负与纳税能力相适应。建立财产税体系的思路:在原有的财产税体系的基础上作整体转型,其课税重心从原有的个别财产税对交易财产的交易额或收益额征税转向依据财产的存量价值课征,同时对处于转移过程的流量财产的流量价值予以课征。完善财产税制度,将房产税和城市房地产税合并为统一的房地产税或改革为物业税;将车船使用税和车船使用牌照税合并为统一的车船税;开征遗产与赠与税。
      6.优化税制结构。建立以流转税和所得税双主体的税制结构模式,提高所得税的比重。我国现行税制以增值税等流转税为主,由于流转税税负易转嫁,而所得税负不易转嫁,通过提高所得税的比重,减小东部地区生产高附加值等下游产品的流转税税负向中西部地区转移的数量。另外,待条件成熟,开征社会保障税,一方面促进社会保障事业发展,另一方面有利于完整税收体系,改善税制结构。
      (三)规范征管
      1.严格执法。依法征税、依率计征,做到应收尽收,避免征管的偏松偏紧,消除因征管因素造成的制度外地区间税负不公。
      2.强化税收征管的信息化建设,提高征管效率,减少税收漏损。
      3.打击税收违法行为,树立正确的纳税荣辱观,“纳税光荣、偷税可耻”。
      “统一税政、完善税制、规范征管”是市场经济发展和我国税制建设内在要求,不是刻意去追求加重东部地区的税收负担。当然,政策实际执行的效果会使东部地区提供更多的税收收入。这些收入有一部分是中西部价值转移形成的,实质上是中西部的税收贡献在东部的体现,还有一部分是国家特殊政策形成的。无论如何,东部地区都有义务对中西部地区进行税收补偿,以弥补市场缺陷和矫正政策偏差,统筹地区发展。
      税收补偿的方式,有纵向转移支付和横向转移支付。中央政府利用集中的中央税和共享税收入,通过纵向转移支付加大对落后地区的资金投入,增加中西部地区地方政府的可支配财力,培养中西部地区的发展能力。除了完善我国的纵向转移支付制度外,还应借鉴国外的一些做法,探讨研究横向转移支付。横向转移支付制度是国家各级政府间明确基本职能、财权与事权、收入范围和支出责任前提下的财力再分配活动,即根据公共服务均等化的理论和国家财政的调节职能,并依据法定的程序和科学的方法,通过富裕地区对贫困地区的资金转移来弥补贫困地区的财政缺口,从而实现地区间财力横向均衡。横向财政转移支付也是通过中央政府来进行调节,并通过预算的手段加以平衡。但横向转移支付的资金来源是地方税收收入。通过东部地区对中西部地区的税收补偿,真正做到先富地区带动后富地区,促进区域经济协调发展。
      (四)加大税收留成
      加大税收留成,提高中西部地方财力,为中西部经济发展提供必要的物质基础。
      1.将增值税的分成比例实行不同地区差别的分成比例,加大中西部留成比例。根据我国经济发展不平衡状况,设想对各地区中央与地方实行不同的增值税分成比例,东部地区按75%与25%分成,中部地区按70%与30%分成,西部地区按65%与35%分成。通过加大中西部地区增值税的地方留成比例,加快中西部地区经济发展。
      2.将消费税设为共享税,实行中央与地方按比例分成,比如中央占70%的比例,地方占30%.中西部地区消费税收入比重高,改为按比例分成,加大了对中西部税收留成。一方面因为中西部主要以第一、第二产业为主,其中烟酒产业比较发达,而且课征较高的消费税,所以中西部消费税占很大的比重,但消费税是作为中央税;而东部第三产业比较发达,营业税是作为地方税,这样拉大了地区间税负差异。通过将消费税设为共享税,实质上加大了对中西部的税收留成,以平衡地区间的税负,促进中西部地区的经济发展。
      (五)转移税收优惠倾向
      1.转移税收优惠导向。我国目前的税收优惠政策,主要以区域性税收优惠为主,倾向于东部地区。应对目前的税收优惠政策重新洗牌,建立以产业优惠为主的税收优惠政策。实现由区域性和行业性税收优惠向产业导向型税收优惠转变。税收优惠应有所针对性地扶持能源、原材料等基础工业、农业综合开发工业、高新技术产业以及环境保护等。
      2.改变税收优惠方式,建立以间接优惠为主直接优惠为辅的税收优惠政策。对于基础产业、能源交通产业等实行间接税收优惠政策,适当给与那些投资周期长,见效快,风险低的投资项目在实行间接税收优惠政策同时辅以直接优惠。我国目前税收优惠以直接优惠为主,这种优惠方式主要适用于东部建设周期短,利润高,风险低的盈利企业,而中西部由于多是一些投资规模大,投资回报期长,盈利水平低的产业,所以采用直接优惠的方式实质上也是一种对东部倾斜性的税收优惠政策。
      3.实施特定优惠。统一税收优惠政策,并不排除特定税收优惠,在一定的时期之内,作出特定的制度安排,使中西部地区享受特别税收利益。可设计在中西部地区,企业所得税暂按20%的税率课征,而在东部实行25%的企业所得税税率,通过给予中西部特定的企业所得税税收优惠,以便中西部吸引投资,促进中西部企业快速发展。为吸引人才向中西部地区流动,在中西部适当的给予高级人才个人所得税减免,对吸引人才的专门补贴予以免税;对技术成果转让,技术服务所得实行减免政策。
      “加大税收留成、转移优惠倾向”可以使中西部地区享受特别的税收利益,这种政策与税收补偿制度结合,能有效地弥补地区间财力差异,促进区域经济均衡发展。
      参考文献:
      [1]於鼎丞:《税收制度与经济发展》 [M].北京:经济科学出版社,2005年
      [2]朱承斌:《税收优惠的经济分析》 [M].北京:经济科学出版社,2005年
      [3]郭宏:我国税收优惠政策调整的原则和取向 [J].《税务研究》2005年第11期
      [4]楼继伟:完善转移支付制度推进基本公共服务均等化 [J].《中国财政》2006年第3期,第6~8页
      [5]周广仁:从江西经济社会发展状况谈中部崛起的税收政策 [J].《税务研究》2006年第5期 ,第70页
      [6]张伦俊:区域经济发展与税收贡献的比较分析 [J].《财贸经济》2006年第2期,第69~73页
      [7]庞凤喜:“中部崛起”战略与税收政策的作用空间 [J].《税务研究》2005年第8期,第29~33页
      [8]郭庆旺:区域经济协调发展与税收政策调整 [J].《财政与税务》2005年第5期,第49~51页
      执笔人:经庭如、王业春、何辉
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      ① 资料来源:朱承斌:《税收优惠的经济分析》[M].经济科学出版社,2005.
      ② 资料来源:2005年6月东北地区增值税转型改革试点研讨会会议交流文件
      ③ 资料来源:於鼎丞:《税收制度与经济发展》[M].经济科学出版社,2005.